垄断土地供应的不只是地方政府

贵报昨日社论认为，杜绝土地腐败必须打破地方政府垄断。给出的政策建议一是土地收益收归中央，二是建立城乡土地交易市场。笔者对这样的归因和措施有不同看法。

土地真的是垄断在地方政府手中的吗？客观公平地讲，土地是不完全垄断在地方政府手中的。土地“招拍挂”只是简单化的表述，真正决定大块土地能否进入“招拍挂”环节的却不是地方政府。形象地说，中国的土地市场是多个渠道进水，一个大水池蓄水，一个水龙头出水。城乡两个主渠道供应土地，流入到城市里面的国土部门储存，再由地方政府这个唯一的水龙头使用饥渴疗法来“施舍”。这就是当前中国土地市场的基本流程。但关键问题是如何把大块的农地直接变成非农地，或者通过县改区等手段把农地变成可上市的商用地？农地归农业部管，城镇土地归国土资源部管，大块土地从农业部划入到国土部“名下”还要经过发改委。这才是完整的转换渠道，这个渠道是由地方政府独家垄断的吗？显然不是。

土地交易的收益归中央是不可能的。社论中也提到当前的财税体制导致了地方政府的卖地财政。这一点是确凿无疑的。也恰是因为这个原因，土地收益归中央完全不可行。1994年分税制的制度前提是中央与地方权力和责任的合理划分，但现实的情况一直是中央和地方权责不对等，前者拿得多干得少，而地方政府承担了过多的事权却没有足够的预算。其实无论分税与否，一个盛行的潜规则一直没变过，那就是上面只给政策、再给少量编制、基本不给预算，但放开一个收费罚款的口子。大量的收费审批项目，特别是地方政府的土地财政就是这么来的。从这个角度看，土地收益根本不可能归中央。即使给了，要么中央政府包了地方政府的某些预算，要么给地方政府在制度上创造新的财源。这无疑都是饮鸩止渴的举措。

城乡土地交易市场也不可行。正如前面一、二两点所说，大块土地的转换权是掌握在中央政府手中的，如果允许农民自主买卖土地，这等于中央政府彻底放弃了对土地的控制权。这显然是不现实的。即使是把土地的买卖权力给了农民，这个权力也最终会落到地方政府手中。这等于是加强了地方政府对土地的垄断，而非社论所期待的打破地方政府的垄断。社论的措施与目的将会南辕北辙。

因此，要想真正打破政府对土地市场的垄断，遏制腐败，最终还是要从更深层次的制度层面来着手，比如彻底重构当前中央地方关系、财税体制、确立和保护公民财产权等等。仅靠封堵地方政府的欲望是不可行的，那只会引发更多更大的冲动。 □齐卫国